Définition
Une subvention est une aide financière versée par l'État à un agent économique privé, ménage, association ou entreprise. Cette aide a théoriquement pour vocation d'aider à la réalisation d'activités d'intérêt général. Parfois aussi il s'agit de venir en aide à des acteurs du secteurs privés jugés "stratégiques", politiquement sensibles (sauver l'emploi, sauver l'agriculture française) ou dont la défaillance engendrerait des effets de domino ("too big to fail"). On imagine mal le gouvernement américain laisser tomber Ford ou General Motors en cas de menace de faillite (il n'avait pas laissé tomber Chrysler). De même l'Italie cherche à sauver Fiat, la Corée du Sud ses Chaebols, etc. Une subvention correspond donc le plus souvent à une dépense publique de la part de l'État, et se posent alors les questions classiques du financement, de l'éventuel remboursement de l'aide, de l'utilité sociale de l'opération, de l'évaluation. Cette dernière est souvent délicate à opérer car les finalités des subventions ne sont pas entièrement économiques.
Analyse
L'utilité des subventions
1) Les subventions sont souvent utilisées dans le but de soutenir une activité économique naissante, ou bien en proie à des difficultés structurelles. Les difficultés conjoncturelles appellent plutôt des mesures exceptionnelles comme des exonérations fiscales. Au contraire, les subventions sont a priori destinées à soutenir sur le long terme des activités qui concernent l'intérêt général. Dans certains cas, ces activités connaissent des rendements d'échelle croissants ainsi que des coûts fixes très importants ; un soutien peut alors apparaître nécessaire, dans la droite ligne de la théorie des monopoles naturels : c'est ce que visent généralement les politiques industrielles ou certaines politiques commerciales.
2) Les économistes opposent souvent les droits de douane aux subventions. Les deux instruments font appel à des mécanismes différents, mais tendent souvent au même but : protéger un secteur peu compétitif de l'économie nationale face au marché extérieur. Cependant, une subvention temporaire à la production est souvent préférable à la réévaluation des droits de douane qui assure d'une protection durable et peut donc freiner les efforts d'adaptation que commande la concurrence internationale. Par contre, les droits de douane apportent des revenus à l'Etat, tandis que la subvention lui coûte.
3) On connaît des entreprises qui ont été sauvées grâce à des subventions (couplées il est vrai à un changement drastique du management, à une restructuration complète et à une forte pression concurrentielle) : Chrysler dans les années 1980, Air France dans les années 1990… On connaît aussi de nombreux projets qui ne seraient pas nés sans des subventions importantes et durables, comme Airbus.
4) Dans les domaines de la culture, des médias, du cinéma, les productions anglo-saxonnes disposent d'un avantage structurel compte tenu de la langue anglaise qui leur offre un marché plus vaste ; à partir de là, il est peut être justifié d'aider ce secteur au nom de la diversité culturelle ou de l'équité. Reste à trouver la façon efficace, incitative, juste et transparente de subventionner ; la pratique montre que c'est une chose très délicate.
Conséquences négatives d'un recours aux subventions
1) Les subventions sont accusées par les économistes de violer le principe d'optimalité. Elles permettent de relever le niveau des prix par rapport à ce qu'il serait dans un contexte de concurrence pure et parfaite. Les entreprises subventionnées maintiennent les prix à un niveau trop faible en regard du coût réel de production du bien ou du service ; à l'inverse, les garanties de prix (exemple de la politique agricole commune) conduisent généralement à des prix trop forts. Les prix ne sont alors plus le reflet des coûts de production efficients, élément qui joue au détriment du consommateur et au détriment de l'ensemble de l'économie dans la mesure où le calcul économique est faussé.
2) Même si la subvention est conçue comme provisoire, tout laisse à penser qu'elle sera définitive. De même qu'il existe une "vie tranquille des monopoles" (Hicks), il existe une "vie tranquille des entreprises subventionnées". C'est la raison pour laquelle les salariés des entreprises concernées feront pression pour maintenir le statu quo. Historiquement, quand on accorde une subvention à un secteur il est très difficile de l'enlever par la suite, même si les justifications initiales ont perdu toute pertinence avec le temps.
3) Le caractère souvent "automatique" et inconditionnel des subventions permet aux entreprises d'accuser des pertes sans se sentir obligées de s'adapter aux conditions économiques changeantes (Bull, les Charbonnages de France…). Dans ce cas, le recours aux subventions n'incite pas les entrepreneurs à observer une grande rigueur dans leur gestion financière et la subvention devient, pour l'entreprise, un simple moyen de rémunérer ses facteurs de production au-dessus de leur productivité marginale.
4) Les économistes marxistes critiquent les subventions car ils s'opposent presque autant à la socialisation des pertes qu'à la privatisation des profit. Selon la thèse d'A. Le Pors, les subventions sont un moyen utilisé par les entreprises pour lutter contre la baisse tendancielle du taux de profit. Un remake du soutien de l'Etat à la classe bourgeoise.
5) Aujourd'hui, la question des subventions suscite bien des débats à l'échelle internationale, où les États s'accusent les uns les autres de fausser la concurrence. La bataille transatlantique entre Boeing et Airbus est un exemple souvent cité. Mais comme Paul Krugman et d'autres spécialistes du commerce international l'ont montré, ce jeu non coopératif est loin de correspondre à un optimum et les principales bénéficiaires des subventions américaines et européennes ont été… les compagnies aériennes asiatiques ! Aujourd'hui, malgré la réussite commerciale d'Airbus, on ne sait toujours pas si l'Europe a eu raison de subventionner et de protéger le consortium. Les gains semblent à peine égaler les subventions passées. Plus généralement, les arguments de strategic trade policy ont été capturés par les lobbies des secteurs en déclin (agriculture en UE et au Japon, textile aux Etats-Unis et en UE…) pour légitimer les protections dont ils bénéficiaient.
6) Quant à l'argument "social" (les subventions pour aider les "petits" sur le marché), il n'est souvent qu'un paravent. Regardons le secteur agricole. Les versements directs des contribuables et consommateurs aux exploitants agricoles restent élevés, atteignant environ 235 milliards de dollars dans les pays industrialisés en 2003. Ces versements, qui ont souvent pour but affiché de protéger les petits agriculteurs, finissent par bénéficier surtout aux gros exploitants, parce qu'ils sont fondés sur le niveau de la production, l'utilisation d'intrants, ou la superficie des terres, et que les petits exploitants tendent à tirer une grande partie de leurs revenus d'activités non agricoles.
Conclusion
Au final, de nombreux économistes estiment que les plaidoyers en faveur d'aides, de subventions, d'exonérations et de protections douanières doivent être jugés à la lumière des intérêts privés en jeu, et en montrant quelles rentes sont perpétuées par le refus de la concurrence. Ce serait déjà un progrès si les subventions distribuées faisaient l'objet d'un procédure d'audit sur leur usage et leur efficacité avant d'être reconduite. Peut-être que la LOLF y conduira. En attendant, toutes les dérives sont possibles. Comme le notait déjà V. Pareto bien avant l'école du Public Choice, si "une certaine mesure A est cause de la perte d'un franc pour chaque individu d'un groupe de mille personnes, et d'un gain de mille francs pour un individu particulier, ce dernier déploiera une énergie importante, tandis que les premiers opposeront une faible résistance et il est probable qu'au bout du compte, c'est la personne qui s'efforce de défendre ses mille francs au moyen de A qui l'emportera". Toute ressemblance avec le dossier agricole européen ou le marché du travail français…
Annexe
L'analyse de Milton Friedman sur la question : qui paye et qui touche la subvention ?
“Another source of "unfair competition" is said to be subsidies by foreign governments to their producers that enable them to sell in the United States below cost. Suppose a foreign government gives such subsidies, as no doubt some do. Who is hurt and who benefits ? To pay for the subsidies the foreign government must tax its citizens. They are the ones who pay for the subsidies. U.S. consumers benefit. They get cheap TV sets or automobiles or whatever it is that is subsidized. Should we complain about such a program of reverse foreign aid ? Was it noble of the United States to send goods and services as gifts to other countries in the form of Marshall Plan aid or, later, foreign aid, but ignoble for foreign countries to send us gifts in the indirect form of goods ans services sold to us below cost ? The citizens of the foreign governement might well complain. They must suffer a lower standard of living for the benefit of American consumers and some of their fellow citizens who own or work in the industries that are subsidized. No doubt, if such subsidies are introduced suddenly or erratically, that will adversely affects owners and workers in U. S. industries producing the same products. However, that is one of the ordinary risks of doing business. Enterprises never complain about unusual or accidental events that confer windfall gains. The free entreprise system is a profit and loss system. As already noted, any measures to ease the adjustment to sudden changes shoud be applied evenhandedly to domestic and foreign trade.”
Source : Milton Friedman, Free to Choose, A Personal Statement, 45, cité par la Fed de Dallas, Economic Insight