"Ceux qui proposent une baisse des taux d'intérêt dans les pays en crise doivent certainement fumer autre chose que des substances légales"
Michael Mussa, alors chef économiste du FMI, 1998, à l'adresse de Joseph Stiglitz, alors chef économiste de la Banque mondiale, en pleine crise asiatique
Définition
Le FMI (Fonds Monétaire International) a été mis en place en 1945, en temps qu'élément à part entière du système de Bretton Woods, à parité avec la Banque mondiale. Il fait partie des institutions créées pour stimuler la coopération entre les nations et chercher des solutions aux problèmes communs qu'elles rencontrent. Composé de 184 pays membres, sa mission est d'assurer la stabilité du système monétaire et financier international. Le FMI a notamment pour mission de promouvoir la stabilité des changes pour une croissance équilibrée du commerce international et de fournir aux pays qui le demandent la possibilité de corriger de façon ordonnée les déséquilibres de leurs balances des paiements.
Analyse
Le Fonds Monétaire International est une sorte de banque dont les pays seraient actionnaires. En échange d'une prise de participation appelée quote-part, chacun a le droit d'obtenir des devises contre sa propre monnaie. Cet échange est sans limite aussi longtemps que le prêt en devise ne dépasse pas la valeur de la quote-part. On comprend que le contrôle du Fonds se resserre au fur et à mesure que la situation débitrice d'un pays s'aggrave. Par contre, le Fonds n'exerce aucune des autres fonctions d'une banque. Il ne crée pas de monnaie et n'a pas vocation à financer des investissements (c'est le rôle de la Banque mondiale).
Organisation
Pour comprendre le FMI, il suffit de passer en revue un certain nombre de thèmes clés. L'actualisation de ces thèmes est toujours facile, l'institution ayant créé un certain nombre de fiches techniquement à jour et faciles à consulter ( http://www.imf.org )
Pays membres
N'importe quel pays peut entrer au FMI. Il lui suffit d'acheter sa quote-part contre des devises nationales. Cette quote-part lui ouvre un "droit de tirage" en cas de difficultés de paiements extérieurs. On le voit, l'institution offre des facilités de paiements extérieurs aux pays qui le lui demandent. A priori , le FMI n'intervient pas de sa propre initiative. Les Etats sont souverains, ce sont eux qui font appel à ses services.
Objectifs
A l'origine, le FMI ne devait venir en aide qu'à des pays industrialisés en butte à des difficultés passagères de paiements extérieurs. L'objectif consistait à prévenir les dévaluations compétitives qui avaient ruiné les économies occidentales à partir de 1931. Les moyens portaient sur la surveillance des taux de change (en régime de changes fixes, les dévaluations devaient être déclarées avant d'être réalisées) et sur l'aide à apporter, le cas échéant, pour éviter qu'un déficit temporaire des paiements extérieurs n'oblige un pays à dévaluer sa monnaie. Cette aide prenait évidemment la forme d'un apport de liquidités internationales selon des formes codifiées.
Les choses ont bien changé. Sur la constatation que les crises de change des pays émergents pouvaient être brutales et violentes et sur la base d'une fonction élargie de prêteur en dernier ressort international, son périmètre d'intervention n'a cessé de s'élargir. Depuis les années 1980, il est souvent venu au secours du Tiers-monde en déroute à grand renfort de méga-plans de sauvetage, de sorte que la frontière avec la Banque mondiale (en charge du développement) s'est beaucoup estompée.
Organisation
L'organisation est légère puisqu'elle comporte quatre fois moins de permanents qu'à la Banque mondiale soit 2 700 personnes. Elle est duale, c'est-à-dire qu'elle comporte des politiques et des experts. Elle est asymétrique car les seconds travaillent dans des départements sous contrôle des premiers. Ainsi, ce sont les pays membres qui gardent la haute main sur l'institution à travers les délégués qu'ils y envoient. Son autonomie est restreinte, même si l'opinion publique pense le contraire. Par exemple, les économistes se sont opposés, vainement, à de nombres décisions prises par les hautes instances du Fonds, comme celle consistant, en 1996, à accorder un prêt de 10 milliards de dollars à la Russie, à quelques mois d'une élection présidentielle délicate. Le FMI est donc une instance très politisée, ce dont témoigne le Conseil d'administration. Les gouvernements nomment les administrateurs qui défendent les alliances de fait de leurs mandants : les Etats-Unis soutiennent leurs clients latinos-américains, la France la zone CFA (14 pays), dans une optique de parrainage géopolitique peu soucieuse des performances économiques. C'est la raison pour laquelle les grands discours sur une "nouvelle architecture financière internationale" qui, dans l'optique souvent retenue en France, reviennent à politiser davantage le FMI, n'ont guère eu de suite.
Fonctionnement
Lorsqu'un pays connaît des difficultés à payer les intérêts de sa dette et à en rembourser le principal, par exemple parce qu'il connaît une inflation élevée et qu'il a du mal à obtenir des fonds sur le marché des capitaux, il peut se tourner vers le FMI. Le Fonds envoie alors une équipe pour étudier la situation et négocier avec les autorités un plan de redressement, dit plan d'ajustement structurel (PAS). Celui-ci conduit le plus souvent à réduire les déficits publics et à resserrer les conditions du crédit. Ce ne sont évidemment que des moyens pour augmenter la confiance des investisseurs dans la monnaie nationale et éviter l'évasion de capitaux (qui compliquerait inutilement le problème).
Lorsque les autorités du pays et le FMI se sont mis d'accord, le Fonds prête de l'argent à des taux nettement inférieurs à ceux qui seraient obtenus en passant par le marché. Les prêts accordés par le FMI sont financés essentiellement sur les ressources issues des quotes-parts des membres. Celles-ci sont calculées en fonction du poids économique des pays (l'UE pèse plus que les Etats-Unis, mais chaque pays européen vote séparément). Le FMI peut également procéder à un réaménagement de la dette avec l'aide des banques afin de réduire les charges des prêts existants. Enfin, le Fonds mène des travaux de recherche économique, d'assistance technique et de surveillance macroéconomique afin de prévenir les crises, en amont. Le succès n'est pas nécessairement au rendez-vous mais, on l'a vu, personne n'est obligé de suivre les conseils du Fonds en matière de prévention des risques.
Mérites du FMI
Il est difficile de dire que le FMI a réussi sa mission première dans la mesure où le système monétaire international a été radicalement transformé, que la plupart des monnaies sont flottantes et donc que le risque pour lequel il a été créé n'existe plus. Par contre, son rôle a été profondément transformé et il a plutôt bien réussi dans sa fonction de prêteur en dernier ressort. Pour autant, l'exercice même de cette fonction lui vaut de solides critiques.
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Le Fonds monétaire international a parfaitement réussi sa fonction de prêteur en dernier ressort (PDR)
Cette fonction consiste à venir en aide aux gouvernements pour éviter que le "trop peu, trop tard" qui a plongé le Kredit Anstalt de Vienne dans la crise au printemps 1931 ne se reproduise. Les crises n'ont pourtant pas manqué depuis la crise mexicaine de 1981 ; entre 1997 et 2002, on a même constaté une telle prolifération de crises que le mot contagion a été beaucoup utilisé (parfois à tort) : Asie du Sud-Est, Russie, Argentine. Pourtant, il ne faut pas se tromper. Cette fonction de PDR a seulement pour objectif d'éviter un effondrement en chaîne des monnaies et des économies. Il n'est pas de la responsabilité du prêteur en dernier ressort d'organiser la sortie de crise. C'est, bien entendu, de la responsabilité des gouvernements.
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Le Fonds monétaire international a su s'adapter aux transformations du système monétaire international
Il faut reconnaître que le Fonds a toujours fait preuve d'une grande capacité d'adaptation. D'ailleurs, la manière dont il présente ses fonctions principales reflète cette transformation profonde de ses objectifs. On est ainsi passé de "la promotion de la stabilité économique mondiale" à "la résolution des crises économiques" et, finalement, à "l'aide aux pays pauvres". Une évolution assez comparable à l'autre institution de Bretton-Woods qu'est la Banque mondiale.
Non seulement le FMI rebondit vite, et sait faire son mea culpa : il a ainsi reconnu que sa gestion de la crisse asiatique de 1997-1998 avait été exagérément restrictive aussi bien en matière monétaire que budgétaire. Il a su prendre en marche le train des Objectifs du Millénaire (ODM) et de la réduction de la dette des pays pauvres très endettés (PPTE), malgré le manque évident d'enthousiasme des services. Il a su réformer les programmes d'ajustement structurels (PAS) pour contrer les critiques du "consensus de Washington". Il cherche à mieux communiquer avec la Banque mondiale, les Etats et les opinions publiques. Il sait se rendre indispensable : la plupart de ses détracteurs confessent en coulisse que s'il n'existait pas il faudrait sans doute l'inventer.
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Le Fonds monétaire navigue dans les eaux troublées par des courants opposés qui remettent en cause le principe même de son existence
La conditionnalité attachée aux PAS a été caricaturée, de sorte qu'aujourd'hui le FMI est à la fois une cible pour les républicains américains et les économistes libéraux (à droite) et pour les alter-mondialistes (à gauche). Les premiers ont toujours détesté cette idée constructiviste attribuée à Keynes d'une bureaucratie internationale gendarme de la finance, et ils accusent le FMI d'être un "pompier pyromane" (Jeffrey Sachs) qui fait peur aux investisseurs privés et qui détourne ces derniers des pays émergents. Ils insistent surtout sur le problème de l'aléa moral. Le rapport Meltzer (1998) estime que l'existence même du FMI incite les pays et les investisseurs à prendre plus de risques car ils savent que les milliards vont affluer pour les sauver en cas de crise. Les seconds considèrent le FMI comme un valet du grand capital. Comme ils s'entendent plutôt mal avec les premiers, le FMI peut facilement apparaître comme une organisation "centriste" (ce qu'elle est en réalité) et perdurer, même si la position n'est pas confortable.
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Les critiques factuelles sont ambivalentes et souvent biaisées
Les critiques adressées au FMI sont souvent déplacées, contradictoires et faciles. Pour bien saisir à quel point, prenons le livre La grande désillusion de Joseph Stiglitz (2002), ancien chef économiste de la Banque mondiale qui remet en cause les pratiques du FMI avec un véritable esprit de système. Et prenons l'exemple Ethiopien. Stiglitz présente ce pays comme dirigé par un homme d'une intégrité totale, Meles Zenawi, soucieux d'améliorer le sort des pauvres de son pays, et soumis aux contraintes injustes d'un FMI qui cherche à lui imposer une absurde politique de libéralisation du marché financier et un budget équilibré. Alors que "le pays a des bases économiques saines" (p. 56) et que "le gouvernement est compétent et engagé en faveur des pauvres" ( idem ), le FMI refuse de lui accorder des aides.
Malgré l'autorité de l'ancien économiste en chef de la Banque mondiale, force est de reconnaître que l'Ethiopie, pays en guerre permanente avec ses voisins, n'a pas de "bases économiques saines", quel que soit le sens qu'on donne à ce mot. Il n'est pas non plus considéré comme un exemple en matière de politique économique par la plupart des observateurs internationaux. Enfin, le gouvernement n'est pas franchement un modèle de démocratie ouverte (cf. les rapports des ONG comme Amnesty International ou Transparency International ; cette dernière, dans son classement annuel de la perception de la corruption, qui fait autorité, classait l'Ethiopie en 137ème position dans le monde en 2005, soit au même rang que l'Indonésie, l'Irak et le Liberia). Son "engagement envers les pauvres", constaté par la Banque Mondiale (p. 56) n'est que le reflet de l'engagement de ladite Banque auprès du gouvernement Ethiopien car, pour elle, dire le contraire serait se déjuger.
Le raisonnement de Stiglitz est par ailleurs incohérent. Il reproche au FMI de faire preuve vis à vis de l'Ethiopie de néocolonialisme en lui imposant des règles d'équilibre budgétaire, c'est-à-dire en demandant que les impôts couvrent les dépenses publiques indépendamment de l'aide étrangère (cf. p. 59). Mais si un gouvernement dépend de l'aide étrangère pour équilibrer son budget, ne sera-t-il pas précisément en situation de "néo-colonisé" ? Ainsi, le principe de l'ajustement structurel va plutôt dans le sens de l'émancipation vis-à-vis des puissances étrangères puisqu'il a pour but d'assurer l'indépendance financière du pays.
Stiglitz se lance également dans une critique du "fanatisme du marché" (p.65, et en filigrane dans tous le livre) qui habiterait le FMI... tout en reconnaissant que le FMI fait beaucoup d'exceptions à ce soi-disant "fanatisme". La réalité, c'est que ce qu'on a appelé le "consensus de Washington" est le fruit d'un débat contradictoire en matière de développement. Ce débat a été appuyé sur des travaux théoriques et des évaluations pratiques et pas simplement sur la simple "religion du libre marché". Ces mesures n'ont cessé d'évoluer au cours des années 1990, suite aux échecs et aux succès rencontrés. Critiquer cet ensemble, pourquoi pas ? Mais alors il faut avoir la capacité d'apporter quelque chose de neuf. Or, en la matière, Stiglitz et les autres critiques du FMI sont singulièrement absents. Pour ne citer qu un exemple : Stiglitz préconise une approche step by step de la réforme (une approche aux antipodes de la "thérapie de choc" préconisée par d'autres économistes et, un temps, par le FMI – voir l'étude de cas sur la Chine disponible sur ce site), mais comme exemple du succès de cette approche gradualiste il donne, à côté de la Chine, la Pologne… Quand on connaît les transformations inouïes que ce dernier pays a connues au début des années 90, dans la droite ligne des préconisations d'institutions comme le FMI, on se dit que Stiglitz vole au secours du succès…
S'agissant de la crise asiatique, la critique est facile a posteriori, mais sur le moment le raisonnement du FMI cherchant à éviter la contagion sur les marchés n'apparaissait pas plus absurde qu'un autre (moins absurde que celui du président Malais Mahattir, qui voyait dans la crise un complot de la juiverie financière internationale). Quant à l'Argentine, ce n'était pas un élève modèle du FMI : vers la deuxième moitié des années 1990, la dette du pays a augmenté de 50% en moins de cinq ans, ce qui ne compte pas pour peu dans sa difficulté à se refinancer vers 2001-2002. Présenter la faillite de ce pays, qui fait suite à des décennies de gestion populiste, comme la résultante de mesures libérales dictées par le FMI, voilà ce qui s'appel se tromper de cible. La seule erreur du FMI a été de continuer à prêter à l'Argentine alors qu'il était évident que le pays allait dans le mur à cause du currency board , de la dérive budgétaire et du large déficit du compte courant ; le Standby loan de 5,4 milliards d'USD en 2000 a seulement aggravé la dette et créé l'illusion que le gouvernement pouvait éviter une dévaluation.
Enfin, on accuse souvent le FMI d'être "anti-social". Mais le FMI n'intervient pas dans le choix des dépenses à réduire ; c'est le choix des gouvernements, qui trouvent plus facile de blâmer le FMI que d'expliquer à leurs populations leur propre décision. Depuis le début des années1990, le seul secteur où le FMI force nombre de PVD à réduire drastiquement les dépenses est celui de la défense. Et il s est rangé aux cotés de la Banque mondiale dans la réduction des dettes pour les pays pauvres (programme PPTE) et dans les objectifs dit du Millénaire (programme d action pour la réduction du nombre de personnes pauvres).
Limites de l'action du FMI
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Le FMI touche constamment aux limites de souveraineté.
On peut faire plusieurs reproches au FMI, quant à ses objectifs (de plus en plus éloignés de ceux des origines), son fonctionnement (longtemps peu transparent, mais ce n'est plus le cas) et son efficacité. Les organes de contrôle chargés de veiller au bon respect des plans définis avec les pays sont défaillants, et la bonne utilisation des prêts accordés (qui il est vrai ne relève pas de sa compétence) pose problème. Les pays bénéficiaires n'ont souvent pas les moyens matériels ou institutionnels de mettre en place les mesures proposées, quand il ne s'agit pas de mauvaise volonté, et l'aide est ainsi mal employée, parfois détournée. Les 25 milliards de dollars prêtés à la Russie au cours des années 1990 ont fortement contribué à retarder l'adoption d'une stratégie économique cohérente. On a vu que la décision même de prêter était typiquement un acte politique.
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Le FMI touche régulièrement les limites de ses capacités d'intervention
Le FMI pourrait souffrir prochainement d'un manque de moyens. Il s'est en effet ouvert à de nombreux pays au revenu intermédiaire et aux conditions économiques instables. Si rien n'est fait pour augmenter les quotes-parts alors il faudra mettre fin à l'ère de méga-prêts. Or, de nombreux pays, Etats-Unis en tête, sont farouchement opposés à toute augmentation des quote-parts. Elles sont donc tombées de 12% des importations mondiales en 1948 à 4% au début des années 1970. Depuis, elles restent stables à ce niveau
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Cette contrainte nouvelle est peut-être une occasion de faire preuve d'une plus grande imagination. L'une des solutions consisterait alors à répéter ce qui avait été fait pour la Corée du Sud en 1998 à savoir organiser le rééchelonnement en collaboration avec les créanciers privés. Une autre piste, complémentaire, a été faite par l'ancienne chef-économiste du FMI, Anne Krueger (2002). Elle consistait à transposer aux crises financières gouvernementales la réglementation sur les faillites des entreprises (notamment la section 11 du droit américain) afin de responsabiliser les prêteurs et de ne pas réserver les contraintes aux seuls Etats emprunteurs. Pour l'heure cette proposition a été enterrée, mais elle pourrait bien refaire surface lors de la prochaine crise. La simulation réalisée pour une hypothétique difficulté structurelle de la Chine ou de l'Inde (cf. graphique) montre que les enjeux sont de taille !
Quelles ressources le FMI devrait-il mobiliser si la Chine ou l'Inde venaient à défaillir
Hypothèse d'une crise majeure au niveau de PIB par tête atteint par le Mexique en 1995
Simulation réalisée en imaginant qu'il faille mobiliser 6,3% du PIB (comme au Mexique)
Source : "Les courants décisifs pour l'avenir du FMI", FMI, Finances & Développement , Septembre 2004
Lecture : Quel montant de ressources serait nécessaire pour aider la Chine et l'Inde en cas de crise financière ? En 1995, le FMI a accordé au Mexique une aide financière de 18 milliards de dollars (6,3% du PIB du pays). Lorsque les revenus et les déséquilibres de la Chine et de l'Inde atteindront des niveaux comparables (en 2018 et 2032, respectivement, dans cette simulation), les fonds nécessaires pourraient être d'une ampleur qui rendrait insignifiant le niveau actuel des ressources du FMI.
Conclusion
- Le FMI est une belle machine
Plus belle que le Programme des Nations unies pour le Développement ou PNUD (qui n'a pas de pouvoir), plus belle que l'Organisation Mondiale pour le Commerce ou OMC (qui n'est qu'un centre de conférences amélioré), plus belle que la Banque mondiale (qui, en comparaison, fait un peu "banque de détail de province"). Les économistes le critiquent, mais en secret rêvent d'y travailler.
- Les gouvernements n'aiment pas vraiment avoir besoin du FMI
Avoir besoin du FMI, c'est manifester publiquement que la gestion nationale est défaillante. Quelle qu'en soit la cause (interne ou externe), cela n'a pas bonne presse. Le FMI est donc le bouc émissaire parfait. Comme on l'a fait plus haut, il faudrait répéter inlassablement que le FMI n'intervient que si on le lui demande. Pour terminer sur une image, ce n'est pas le dentiste qui est à l'origine des caries, mais les sucreries !
Le FMI vu par Ecodico
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