Définition
L'expression "consensus de Washington" vise à regrouper en une formule rapide et implicitement critique les principes qui ont servi aux organisations internationales (FMI, Banque Mondiale) ainsi qu'au Gouvernement américain pour gérer la crise de la dette intérieure et extérieure des PVD durant les années 1980. La première définition extensive et académique du concept est due à John Williamson (1990) et le champ d'application principal de ces principes a été l'Amérique latine, longtemps ravagée par l'hyperinflation et les déficits budgétaires. La prudence politique, qui consiste à tenir compte des circonstances de temps et de lieu avant d'appliquer un principe, n'a pas toujours été au rendez-vous et les résultats en ont donc été contrastés. La tentation de jeter les principes avec leur application malencontreuse ne doit pas faire oublier les succès rencontrés ailleurs, dans nombre de pays à croissance rapide et particulièrement en Asie. Le retour sur l'expérience des années 1990 a par ailleurs conduit à un recentrage sur les conditions nécessaires de la réussite et sur les précautions à prendre en matière sociale. L'un des écueils les plus délicats et sans solution claire reste la question du change entre les monnaies nationales et les grandes devises internationales. Elle commande la compétitivité donc le niveau de la dette, l'inflation intérieure donc le niveau de compétitivité…
Analyse
La fin des années 1970 a été marquée par un changement d'orthodoxie dans la pensée économique relative au développement. En effet, le consensus structuraliste issu des années 1950 s'est désagrégé, remis en cause sur le plan théorique par les avancées de la science économique moderne et fortement délégitimé par l'échec retentissant des politiques qu'il avait inspiré un peu partout dans le monde et en Amérique latine en particulier.
Le structuralisme (on dit aussi parfois "développement auto-centré", ou "substitution aux importations") est le nom donné en Amérique latine à une école de pensée (représentée par Raoul Prebish en particulier) selon laquelle le développement passe par la réforme agraire (redistribuer les terres), l'industrialisation à marche forcée (dans le cadre d'un marché intérieur protégé et d'une intervention hyperbolique de l'Etat pour orienter l'investissement et les activités économiques) et la redistribution du revenu national vers les classes populaires. L'école structuraliste considère que le commerce international est structurellement biaisé en faveur des pays riches et à l'encontre des PVD, aboutissant à des transferts de ressources du Sud vers le Nord (l'"échange inégal" tel qu'on peut le concevoir à travers la dégradation des termes de l'échange pour les PVD de l'époque). Concrètement, ces idées ont servis à justifier des politiques protectionnistes, inflationnistes et budgétairement insoutenables qui ont toutes conduit (en Amérique latine, mais aussi sous divers variantes en Afrique, en Inde et au Moyen-Orient) à des performances économiques et sociales très décevantes au cours des années 1960, 1970 et 1980 dans les pays qui les avaient adoptées (Argentine, Algérie,…).
La décennie des années 1980 s'est caractérisée dans la plupart des pays d'Amérique latine par une profonde crise économique et une hyperinflation dévastatrice. L'occurrence simultanée de la crise de la dette extérieure (incapacité des pays débiteurs à rembourser les dettes qu'ils avaient contractées auprès des institutions internationales ou de créanciers publics et privés) a obligé de nombreux pays à passer sous les fourches caudines des programmes d'ajustement structurel (PAS) menés sous l'égide du Fonds Monétaire International. Ces programmes regroupent les conditions posées par le FMI au rééchelonnement de la dette des pays en développement à partir des années 1980. Pour obtenir le rétablissement des balances commerciales et financières extérieures, ils préconisent le plus souvent une réforme de l'Etat ainsi que des mesures structurelles du type privatisations, libre circulation des capitaux, réduction des quotas et tarifs douaniers , renforcement de l'ordre concurrentiel et meilleure défense des droits de propriété. On a beaucoup reproché aux PAS une vision trop rigoureuse de la conditionnalité mais, dans les faits, il y a eu énormément de prêts et très peu d'ajustements.
C'est donc une approche très différente du développement et de la résolution des crises qui a prévalu à partir des années 1980, sous la forme du "consensus de Washington", expression qui tire son nom d'un article de 1989 rédigé par l'économiste John Williamson, car c'est à Washington que sont situés les sièges du FMI, de la Banque mondiale, du gouvernement américain (en particulier le département du Trésor) et de nombreux think tanks influents comme l'Institute for International Economics (IEE). Dans cette expression, Williamson définit "Washington" comme "le Washington politique du Congrès, les hauts fonctionnaires de l'administration et le Washington technocratique des institutions financières internationales, des agences économiques du gouvernement, de la Federal Reserve Board, et les groupes de réflexion".
Les 10 commandements
Dans son ouvrage de 1990, John Williamson, membre de l'IIE, a donné son interprétation du "consensus de Washington" à travers "dix commandements" qui sont un mix de mesures de stabilisation et de mesures structurelles :
1) La discipline budgétaire
La discipline budgétaire s'impose pour éviter l'effet boule de neige de la dette, pour garantir au pays un haut niveau d'épargne nationale, pour ne pas léser les générations futures et pour maintenir la sincérité des comptes publiques qui est l'un des fondements de l'Etat de droit.
2) La réorientation de la dépense publique
La dépense publique est souvent, dans les PVD, consacrée à d'autres buts que la croissance et les missions d'intérêt général (dépenses militaires et/ou improductives, projets d'investissement surdimensionnés offrant une très faible utilité sociale, multiplication des rentes au profit d'intérêts particuliers) ; Williamson précise bien qu'il ne s'agit pas forcément de réduire la taille des dépenses, mais de dépenser mieux.
3) La réforme fiscale
L'objectif de la réforme fiscale est de réduire les nombreuses distorsions et de faire rentrer davantage de recettes. En effet, une particularité des PVD est que souvent les impôts ne rentrent pas dans les caisses de l'Etat alors qu'ils sont lourds. Les fiscalistes s'accordent à penser que les bons impôts se caractérisent par des bases larges et des taux faibles. Dans le Tiers-Monde c'est souvent l'inverse.
4) La libéralisation financière
Plus controversée, l'impact de la libéralisation financière sur la croissance est plus incertain. Elle doit donc être mise en œuvre progressivement et s'accompagner d'un renforcement du contrôle prudentiel.
5) L'adoption d'un taux de change unique et compétitif
Aujourd'hui, cela signifierait probablement une "corner solution" : soit les changes fixes, soit plus sûrement les changes flottants. Les divers régimes semi fixes ou à parité glissante ont montré toutes leurs limites dans les années 1990 et les currency board ne sont plus guère en odeur de sainteté depuis la faillite du système argentin en 2002.
6) La libéralisation des échanges
Il y a unanimité des économistes pour promouvoir le libre-échange (voir en particulier l étude souvent citée de Sachs et Warner, 1995, ou les travaux de Paul Krugman, ou encore ceux de Jagdish Bhagwati),
7) L'élimination des barrières à l'investissement direct étranger
Les IDE permettent d'incorporer du progrès technique et ont joué un grand rôle dans le décollage de nombreux pays d'Asie.
8) La privatisation des entreprises publiques
Elle vise à crée un environnement économique plus concurrentiel, plus transparent, à améliorer la gestion des entreprises et à libérer les finances publiques des canards boiteux.
9) La réforme de la réglementation des marchés pour assurer l'élimination des principales barrières à l'entrée et à la sortie
L'élimination des barrières à l'entrée à pour but d'assurer une concurrence plus vive (source de bien-être pour le consommateur, d'innovation et donc de croissance et in fine de compétitivité pour l'économie nationale).
10) La garantie des droits de propriété
Les spécialistes du développement sont unanimes à considérer que la sécurité juridique (existence d'un cadastre
, respect de la propriété physique et intellectuelle assuré par un système judiciaire impartial,…) est une condition fondamentale pour le décollage économique (voir en particulier les travaux d'Hernando de Soto). C'est aussi une condition de l'Etat de droit (cf. article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789).
Ces dix préceptes constituent le fond intellectuel (non officiel) de ce qu'y a été identifié comme la "première génération" des PAS menés sous l'égide du FMI et de la Banque mondiale (en gros, les PAS des années 1980 et du tout début des années 1990). Il est manifeste que Williamson adopte une position plus modérée que celle qui sera défendue par les IFI (institutions financières internationales). Williamson répondra d'ailleurs aux nombreuses critiques formulées à l'encontre du consensus de Washington en précisant que l'utilisation qui en a été faite ne correspond pas à son projet initial.
Critiques
1) John Williamson concède qu'un déficit budgétaire est acceptable à court terme s'il ne se traduit pas par un accroissement du poids de la dette (mesuré par le ratio dette/PNB). Mais il y a un problème de "deux poids deux mesures". A cet égard, John Stiglitz souligne que "les pays du monde en développement ne cessent de demander pourquoi les Etats-Unis, lorsqu'ils sont confrontés à une crise économique, se prononcent pour des politiques budgétaire et monétaire expansionnistes, alors que quand ils se trouvent, eux, dans la même situation, on exige qu'ils fassent exactement le contraire." De la même façon, les mesures protectionnistes sont condamnées par Washington sauf lorsqu'elles sont mises en œuvre par les Etats-Unis.
2) La démarche nie les spécificités historiques. La réussite de certains pays du Sud-Est asiatique est troublante : elle s'est appuyée sur des recettes parfois assez éloignées de celles préconisées par le consensus. Il est également illusoire d'appliquer le même remède à des pays qui souffrent de maux différents ; l'analyse du développement suppose un certain "sur mesure". Certains vont même jusqu'à dénoncer la vision occidentalo-centriste du consensus de Washington.
3) Les subventions aux produits de base (pain, riz, lait, sucre, combustible,…) mises en œuvre par les gouvernements des PED afin de pallier l'inexistence d'un revenu minimum garanti ont été réduites, voire supprimées, ce qui fragilise encore un peu plus la situation des plus défavorisés. La Banque mondiale elle-même reconnaît pudiquement que l'ajustement présente des "effets indésirables" en lançant, dès 1987, le projet "Dimensions Sociales de l'Ajustement".
4) La politique monétaire orthodoxe, basée sur des taux d'intérêt réels positifs, permet d'attirer des capitaux internationaux dont la volatilité augmente à mesure que la libéralisation des mouvements de capitaux s'intensifie. Mais ces niveaux de taux d'intérêt ne favorisent pas l'investissement intérieur, donc la production nationale. Une des "10+1" mesures alternatives au consensus de Washington consiste précisément à promouvoir des politiques plus contra-cycliques.
C'est à partir de 1998 qu'il est apparu évident pour beaucoup que le consensus de Washington soulevait plus de problèmes qu'il n'en réglait. Il semble alors se dégager un "post-consensus" autour du rôle central que doivent jouer les institutions. Dans son rapport annuel de 1997, la Banque mondiale infléchissait sa position en affirmant que la "bonne gouvernance" était indispensable au bon fonctionnement du marché. Rodrik tente de tracer la voie du post-consensus. Il propose d'élargir le consensus en lui ajoutant dix commandements supplémentaires qui mettent l'accent, entre autres choses, sur la bonne gouvernance, la flexibilisation du marché du travail, le respect des règles de l'OMC, une ouverture prudente du compte de capital, l'indépendance des banques centrales et la poursuite de la lutte contre l'inflation, la lutte contre la pauvreté, la protection sociale. L'idée est de compléter les réformes de la première génération plutôt que de remettre en cause ses fondements mêmes, ce qui suscite l'adhésion de Williamson qui propose de stabiliser l'inflation, de poursuivre la libéralisation par celle du marché du travail, et qui concède que l'accent doit être mis sur les institutions ainsi que sur la répartition des fruits de la croissance.
Parallèlement, les crises financières survenues au cours des dernières années en Asie, en Amérique (Mexique, 1995, Argentine, 2002) et en Russie ont engendré une nouvelle réflexion sur le rôle et l'architecture des institutions de Bretton Woods, qui se sont montrées incapables de les prévenir. La première crise de la mondialisation a conduit à une remise en cause du consensus de Washington fondé sur le primat de l'ouverture du compte de capital. De nombreux économistes considèrent aujourd'hui que le séquençage des réformes importe énormément et que le point n°4 doit probablement venir en dernier (après avoir constitué une épargne nationale forte et après avoir renforcé les institutions de contrôle). De plus, le point n°8 (les privatisations) a pu poser problème (on la bien vu dans les années 1990 dans les anciens pays du bloc de l'Est) non pas sur le fond mais dans la façon de procéder : de nombreuses entreprises ont été bradées ou démantelées dans un climat peu transparent. Au total, l'enthousiasme initial est largement retombé et le "consensus de Washington" apparaît aujourd'hui daté. L'ancien chef économiste de la Banque mondiale, Joseph Stiglitz (prix Nobel d'économie 2001), tire dans le livre très critique qu'il a écrit (La Grande Désillusion, 2001) un sombre bilan des politiques imposées par le "consensus de Washington" : "dans tous les pays qui les ont appliquées, le développement a été lent, et, là où il y a eu croissance, ses bénéfices n'ont pas été également partagés ; les crises ont été mal gérées. […] Ceux qui ont suivi les prescriptions et subi l'austérité se demandent : quand en verrons-nous les fruits ?".
Ces jugements ont été fortement critiqués par plusieurs économistes, comme Kenneth Rogoff (ancien chef économiste du FMI). Le problème de fond des PVD et des pays émergents reste la "mal gouvernance" (volet institutionnel) et la conduite de politiques économiques inadaptées (volet macroéconomique). Ce ne sont pas les conseils des organisations internationales (par ailleurs peu appliqués) qui sont en cause dans les crises financières et les retards du développement que connaissent certains pays. Ceux qui ont adopté tout ou partie des "dix commandements" listés plus haut on enregistré de bonnes performances et une certaine stabilité (Taiwan, Chili…) alors qu'on ne connaît pas d'exemple de "miracle économique" réalisé à partir de politiques économiques aux antipodes de ces 10 principes.
Conclusion
1) Le consensus de Washington marque un retournement complet dans la façon d'appréhender la question du développement. Alors que les structuralistes et les théoriciens de la dépendance voyaient le sous-développement comme un problème global causé par le Nord et qui devait être traité nationalement, les économistes ont renverse la proposition au début des années 1980 : si les problèmes viennent de pays qui ont fait de mauvais choix, dès lors seule une réponse globale, le consensus de Washington, est en mesure de remettre les PED dans le droit chemin.
2) Ce consensus est aujourd'hui daté, du moins dans sa version d'origine : on est beaucoup moins optimiste sur les questions financières et en particulier sur l'ouverture du compte de capital, et on sait qu'il faut porter une plus grande attention à la mise en œuvre des réformes et des privatisations (indemnisation des perdants de la libéralisation, par exemple). Mais les arguments "anti-consensus" sont plus périmés encore. A condition de le rénover, il peut encore servir de plateforme pour les réformateurs des pays du "Sud". Le problème, c'est que ces réformateurs ont été décimés par les crises financières qui sont souvent associées à l'application des "10 commandements" ; ces derniers peuvent-ils être efficaces avec des fidèles dispersés et dans le doute ?