Aide publique au développement (APD)

"La main qui aide est toujours au-dessus de la main qui reçoit"
Proverbe africain

Définition

L'aide publique au développement est constituée de fonds d'origine publique apportés sous forme de dons, de prêts ou d'allègements de dettes aux pays en développement. Elle est définie selon trois critères :

1. Le bénéficiaire fait partie d'une liste établie par le Comité d'aide au développement de l'OCDE. Cette liste est révisée tous les trois ans.
2.  Le donateur a nécessairement une personnalité publique : Etats et collectivités locales principalement.
3. L'aide doit avoir pour but essentiel le développement économique et l'amélioration du niveau de vie. Elle comporte un élément de libéralité égal à 25% de son montant, ce qui exclut les opérations commercialement viables.

Analyse

Actualité et enjeux

- En 2002, environ 800 millions de personnes dans le monde vivent avec moins de un dollar par jour. Le continent Africain fait, dans l'ensemble, du surplace en terme de hausse du revenu par tête depuis les années 1960. Si la pauvreté mondiale tend à reculer depuis 25 ans (cf. l'étude de cas sur la pauvreté dans le monde, disponible sur ce site), certains pays ne peuvent manifestement pas faire face seuls aux défis posés par le développement. Ces pays souvent dénués d'épargne ont besoin de ressources d'amorçage et il peut être de l'intérêt des pays riches de leur prêter ou de leur donner ces ressources, par exemple pour faire de ces pays de futurs clients (cf. les programmes européens à destination des pays de l'Est au cours des années 1990) ; souvent, ces ressources ne peuvent être apportées par le marché en raison du risque politique et de la mauvaise réputation de ces pays, du caractère "long terme" et "biens publics" des projets, etc.

- De nombreux commentateurs estiment que l'aide apportée par les pays développés n'est pas suffisante, qu'elle est par trop "conditionnelle" et souvent inadaptée ; certains militent pour la mise en place de nouveaux instruments d'aide (taxe sur les billets d'avion…) et/ou pour l'utilisation des fonds d'une (hypothétique) taxe Tobin. Depuis 1999 a été lancé, sous l'égide du G7, et avec la participation de la Banque mondiale et du FMI, un vaste mouvement de réduction et d'annulation des dettes en direction des pays pauvres très endettés (PPTE). En 2002, le gouvernement américain a annoncé une hausse importante de son budget pour l'APD dans le cadre du Millennium Challenge Account, qui renforce la sélectivité des aides (ne sont aidés que les pays dont on considère qu'ils accomplissent des réformes).

- Craig Burnside et David Dollar (2000) ne trouvent pas de preuve que les aides ont permis d'augmenter le PIB en moyenne, mais néanmoins elles auraient permis de le faire dans les pays où règne un "climat favorable aux bonnes politiques", défini comme un déficit budgétaire faible, un haut degré d'ouverture commerciale et une inflation basse. Autrement dit, l'aide peut être efficace ou inefficace, en fonction des conditions dans lesquelles elle est reçue : à une aide ciblée, bien dosée et convenablement gérée, sur le modèle du plan Marshall reçu par les pays d'Europe occidentale à la suite de la deuxième guerre mondiale, s'oppose une aide mal pensée, inconditionnelle, délivrée à des régimes corrompus et impécunieux (Egypte aidée par les Etats-Unis, Cuba aidé par l'URSS…).

D'où vient l'idée d'aide au développement ?

Une conjonction de faits historiques et d'idées. Plan Marshall en 1947, création de l'Organisation mondiale pour la santé (OMS) en 1948, de la Société financière internationale (SFI) en 1956, premier Fonds européen de développement en 1957, et création du Groupement d'assistance pour le développement (GAD, aujourd'hui CAD : Comité d'aide au développement) au sein de l'OECE (aujourd'hui OCDE). Au sein de cette enceinte de concertation régulière entre bailleurs de fonds est adopté en mars 1961 un rapport qui reste le texte fondateur de l'APD, la "résolution sur l'effort commun d'aide". Quelques points majeurs dans ce rapport : répartition équitable de l'effort d'aide entre donateurs, importance des conditions financières "douces", contrôle de l'aide liée, coordination des programmes, sélectivité de l'aide basée sur les besoins, multilatéralisation des financements, équilibre entre aide projet et aide hors projet… tous ces points sont encore d'actualité.

Comment la définit-on ?

C'est le CAD qui donne la définition "de référence" de l'APD : des prêts "concessionnels" ou dons fournis par le secteur public aux pays dits de la "liste I» du CAD, dans le but de favoriser le développement économique et d'améliorer les conditions de vie, à des conditions financières douces (élément de libéralité ou "élément don" supérieur ou égal à 25%). Sont donc exclues les aides militaires. Par contre, l'assistance technique est incluse dans l'APD, de même qu'une partie des fonds destinés au "rayonnement culturel" du pays donateur, etc. Cette définition composite pose problème ; c'est une mesure hétérogène imparfaite qui ne reflète même pas l'effort budgétaire des donateurs (par exemple, historiquement, 25% de l'aide américaine aux PVD est militaire : est-il juste d'exclure cette aide, de faire comme si elle ne participait pas au développement ? car quel aurait été le destin économique de la Corée du Sud sans les 37 000 soldats US stationnés à la frontière Nord de ce pays depuis un demi-siècle ?) et encore moins ce qui est reçu effectivement au Sud.

Evolution

Pendant la guerre froide, l'APD relève de la politique des blocs, l'aide liée est dominante et le souci d'efficacité n'est pas premier. Depuis la fin de la guerre froide, il s'agit plutôt de "gérer la mondialisation", "promouvoir la croissance économique et la réduction de la pauvreté". On poursuit des objectifs spécifiques. L'idée directrice c'est que l'aide peut être un catalyseur des investissements directs étrangers (IDE) en améliorant les conditions pour l'investissement interne, en renforçant les systèmes bancaires et financiers pour promouvoir la collecte de l'épargne et la qualité de l'allocation des ressources, enfin en facilitant la mise en œuvre de partenariats public-privé (PPP). Sur le plan de la méthode, il s'agit de mieux faire travailler ensemble les administrations locales, les populations, les ONG et les entreprises. Sur le plan des montants, peu de pays respectent l'engagement pris au début des années 70 de consacrer 0,7% de leur PIB à l'APD. Après une période de déclin, l'APD repart à la hausse depuis le sommet du millénaire en 2000, et depuis le sommet de Monterrey en 2002 (engagements d'atteindre les objectifs du millénaire pour le développement ou OMD).

Quels sont les donateurs, quels sont les bénéficiaires ?

Les pays scandinaves sont en tête de la générosité publique (poids de l'APD dans le PIB), suivis par le Japon, puis l'UE, puis les Etats-Unis ; mais les aides accordées par ce dernier pays sont délicates à estimer car elles sont souvent "en nature" (de plus, l'aide privée, souvent assurée par des fondations, n'est pas comptabilisée).

Source : IEP Paris, cartographie.

Lecture : une grave défaut de l'APD saute aux yeux : les principaux donateurs concentrent l'essentiel de leurs flux d'aide vers leurs "clients" traditionnels. Exemple : la France avec ses anciennes colonies, ou les Etats-Unis avec le proche Orient.

Limites de l'APD

1/ Les PVD ne sont pas si démunis

Ils disposent de ressources importantes mais non comptabilisées et non mobilisées car non enregistrées (cf. les travaux de Hernando de Soto). Il serait peut-être plus fécond d'aider juridiquement ces pays à activer leur "capital mort" que d'injecter directement des fonds, mais il est vrai que cette piste suppose un horizon de long terme : des siècles ont été nécessaires en Occident pour construire les institutions qui garantissent les droits de propriété.

2/ Ce n'est pas nécessairement ce qu'ils souhaitent

Trade but not aid ! Les pays pauvres peuvent préférer le commerce, qui assure leur croissance, à l'aide, qui les maintient dans une forme de dépendance. Mais cela pose le problème du protectionnisme des pays de l'OCDE dans des secteurs comme les produits agricoles ou textiles. On se souviendra des protestations du Brésil à l'encontre de la PAC ou de la philosophie du NEPAD (Nouveau Partenariat pour le Développement de l'Afrique).

3/ Les frontières de la pauvreté passent à l'intérieur des pays

Selon un mot célèbre, l'aide publique au développement consiste à donner aux riches des pays pauvres avec l'argent des pauvres des pays riches. C'est quelque peu caricatural, mais on perçoit comme un fond de vérité. Et le renforcement de l'APD pose un problème économique lorsqu'il est financé par des impôts distordants.

4/ Le contrôle de l'usage de l'aide

Certains des emprunts sont bien utilisés pour effectuer des investissements utiles dans les infrastructures de base, la santé, l'éducation et les secteurs où le pays doit se spécialiser, mais nombre d'investissements ne font qu'élever le niveau de la consommation grâce aux importations de biens d'équipement occidentaux, sans contribuer au développement. De plus, de nombreuses aides sont détournées vers des comptes privés et contribuent à créer des comportements de recherche de rentes qui pèsent sur l'activité et contribuent à la corruption. De nombreux PVD (le Zaïre, Haïti, le Cambodge) sont incapables de localiser les fonds quelques mois après leur réception.

5/ L'aide en nature concurrence les productions locales

L'aide alimentaire distribuée gratuitement peut constituer une concurrence déloyale aux produits locaux, pénaliser les agriculteurs et décourager la production intérieure.

6/ Les priorités de l'aide ne sont pas nécessairement les priorités du terrain

Les fonds sont souvent mobilisés à partir de l'émotion et non à partir d'arbitrages rationnels. William Easterly donne ainsi l'exemple provocateur des traitements pour les personnes positives à l'HIV en Afrique (trois millions de personnes meurent du Sida chaque année, c'est la première cause de mortalité en Afrique avec la malaria et la tuberculose). Il existe un trade-off entre prévention et soins : l'OMS estime ainsi qu'éduquer les prostituées à propos du SIDA sauverait entre 100 et 1000 fois plus de vies (à montant dépensé égal) que de délivrer un traitement. Plus généralement, plus de la moitié des enfants morts chaque année pourraient être sauvés grâce à des méthodes peu onéreuses, non technologiques. Le fait que des sommes importantes soient consacrées au SIDA, et en quelque sorte soient détournées d'autres besoins, a contribué à maintenir le taux de mortalité à des niveaux élevés. C'est ainsi que le nombre d'enfants africains vaccinés a reculé dans les années 1990 et seulement 20% des enfants qui souffrent de diarrhée reçoivent un traitement réhydratant. La Banque mondiale estime le coût annuel de la vie sauvée pour une grande variété d'interventions médicales de ce genre entre cinq et quarante dollars, à comparer à la fourchette en vigueur pour la prolongation d'un an de la vie d'un patient africain atteint du SIDA par un traitement anti-rétroviral : entre 1 260 et 1 790 dollars...

7/ Les aides peuvent entraîner un “mal hollandais” (cf. l'étude de cas sur le pétrole, disponible sur ce site).

L'aide publique constitue une entrée de capitaux qui peut influencer le taux de change, voire les dépenses publiques. Cela est d'autant plus dommageable que les flux d'aide sont très instables. Une étude de Levin et Dollar (2005) démontre l'existence d'une variété de pays fragiles, «orphelins de l'aide", les pays pauvres à faibles institutions qui sont laissés pour compte par la communauté des bailleurs de fonds. Les conclusions révèlent que l'aide aux Etats fragiles est deux fois plus volatile que celle accordée aux autres pays à faible revenu. Levin et Dollar estiment que, ces des dix dernières années, la majeure partie de l'aide au développement est allée aux pays à revenu intermédiaire. "Le tableau de l'aide qui sera accordée à ces Etats fragiles dans les années à venir s'annonce très sombre", font-ils remarquer. Ils expliquent que les "enfants chéris de l'aide", sortent généralement d'une situation de conflit (les donateurs semblent plus disposés envers ces pays ; conclusion corroborée par une étude antérieure de Paul Collier). Selon les auteurs, le fort taux de volatilité de l'aide dans les Etats fragiles constitue l'un des aspects les plus troublants. "L'aide à ces pays en situation de partenariats difficiles arrive par à coups : une année, la plupart des pays donateurs cèdent à l'émotion face aux souffrances dans tel pays, et l'année suivante, ils se tournent tous vers un autre pays également en situation de partenariats difficiles pour y alléger la pauvreté (…) Cette situation aboutit à des flux imprévisibles d'aide, et une telle volatilité de l'aide peut soumettre les institutions déjà affaiblies de ces pays à une pression supplémentaire". L'étude souligne que l'irrégularité du flux d'aide impose un fardeau excessif aux économies en difficulté ; les pays donateurs doivent s'engager à plus long terme sur la production de résultats dans les pays à plus faible capacité.

Que recommander aux donateurs ?

William Easterly, ancien économiste puis conseiller la Banque mondiale (1985-2001), passe en revue toutes les expériences de cette institution. Sa conclusion est mitigée : on ne sait pas vraiment ce qui fonctionne car il n'y a pas de recette miracle et universelle ; mais on sait ce qui ne marche pas. Toutes les stratégies qui ont échoué ont violé une règle de base de l'économie : instaurer de bonnes incitations pour les agents économiques. L'application de solutions externes qui n'instaurent pas de bonnes incitations échouent. Le graphique suivant en témoigne.

Aides et croissance dans les pays à faibles revenues au cours des années 1990

Source : William Easterly (2003), ``The Cartel of Good Intentions: The Problem of Bureaucracy in Foreign Aid``, Policy Reform, Vol. 00, p.1–28.

Lecture : Au lieu d'avoir une droite de pente positive qui montrerait une croissance du niveau de vie par tête d'autant plusl élevée que l'aide publique elle-même est importante, on observe un nuage de points. Les pays les plus aidés (axe horizontal) ne sont donc pas forcément ceux qui connaissent la plus vive croissance du PIB par tête, loin de là. Que l'on songe à la différence entre l'Asie du Sud-Est (qui n'a presque rien reçu au titre de l'APD, et dont le développement a été rapide) et l'Afrique sub-saharienne (qui a reçu bien plus d'APD par habitant, et qui stagne). William Easterly note que la Banque mondiale aime à citer les “success stories” de l'aide : Chine, Inde, Ouganda, Vietnam, Mozambique, Pologne. Le problème, c'est que la part des aides dans le PIB de ces pays à forte croissance est extrêmement faible (0,4% en Chine ; 0,7% en Inde, par exemple).

Que faire ?

1. Effacer la dette des PMA (pays les moins avancés), non pas en aménageant les prêts, mais en les transformant en dons.
2. Responsabiliser les institutions qui accordent des aides auprès des bénéficiaires de ces aides, ce qui suppose de mettre au point des méthodes d'évaluation scientifiques. Finalement, tout dépend de ce qui arrive à l'argent une fois sur place. Les Institutions internationales affirment vouloir s'engager sur des résultats et non plus sur des moyens, mais si les Etats bénéficiaires ne progressent pas en matière de démocratie et de transparence il est peu probable que les résultats de l'APD s'améliorent.
3. Conditionner l'aide aux réformes nécessaires à son efficacité de façon aussi, à la légitimer aux yeux des contribuables du Nord. Nous sommes ici confrontés au risque de sélection adverse. Le donateur ne voit que le problème (par exemple la pauvreté) sans en connaître les causes ; celles-ci sont connues du bénéficiaire de l'aide, mais il les tait. Un travail de dialogue, sinon d'investigation est nécessaire sinon les pays susceptibles de demander une aide étrangère sont aussi ceux qui l'utilisent de la façon la moins efficace – puisque les causes de la pauvreté ne sont pas touchées.
4. Une autre piste stimulante a été proposée par le gouvernement britannique. Il s'agit de l'IFF, un Fonds qui "titrise" les promesses actuelles d'accroissement futur de l'APD (voir Ketkar et Ratha, 2001). Les pays donneurs empruntent aujourd'hui sur les marchés des capitaux, en gageant solennellement les remboursements sur l'augmentation future de l'APD, et ils renouvellent ces emprunts régulièrement (emprunts sur 15 ans). Ce système permet de déconnecter le versement de l'aide au pays bénéficiaire de sa collecte auprès des contribuables. Cependant, il n'y a pas d'accord pour mettre en œuvre la proposition britannique à l'échelle du monde.
5. Se rendre à l'évidence : les aides publiques peuvent aider certaines pays temporairement, elles ne peuvent pas fonder le développement de toute une société. En complément, les transferts de fonds en provenance des travailleurs émigrés ne se perdent pas dans les méandres administratifs mais constituent un apport direct aux familles. Les sommes en jeu sont considérables, nettement plus importantes que celles de l'APD. Scott Wallsten (2004) estime que cette efficacité pourrait être fortement accrue par un effort visant à diminuer les coûts de transactions qui s'attachent à ce type de transferts.
6. Investir d'abord dans la santé : les économistes s'accordent à penser que c'est le secteur où les aides obtiennent le meilleur rendement dans les PVD, particulièrement dans deux maladies (la tuberculose et la malaria) pour lesquels il n'existe pas de marché donc peu de recherche.
7. Ouvrir plus largement les marchés occidentaux aux produits fabriqués par les PVD

Statistiques

Le graphique suivant est tiré de "Développement et réduction de la pauvreté : Revoir le passé, penser l'avenir" (Banque mondiale, 2004), préparé pour les Assemblées annuelles de la Banque mondiale et du Fonds monétaire international, octobre.

L'aide publique au développement reprend une tendance ascendante

Lecture : Après une stagnation, au cours de la décennie 1990, de l'APD (autour de 55 milliards de dollars chaque année), on note un infléchissement marqué : en 2003, l'APD atteint 68 milliards de dollars, pour des raisons souvent très "géopolitiques" (augmentation de l'aide à l'Irak, au Pakistan à l'Afghanistan), accroissement des dons nets sous forme d'annulations de dettes (République démocratique du Congo, en particulier), et aide d'urgence.

Aide publique au développement nette en 2004 En pourcentage du PNB

Source : OCDE ( 2006), "L'aide publique au développement augmente à nouveau - mais les objectifs pour 2006 restent un défi", disponible sur http://www.oecd.org/dataoecd/40/28/35391000.pdf