GATT et OMC

Définition

L'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (AGETAC selon l'acronyme français), plus connu sous le nom de GATT (General Agreement on Tariffs and Trade) a vu le jour le 30 octobre 1947. Il tente de prévenir, par la voie de la négociation collective multilatérale, le retour des politiques protectionnistes qui avaient si durement aggravé la crise mondiale des années 1930. Son cœur est constitué par la clause de la nation la plus favorisée, par laquelle un pays membre s'engage à accorder à tous les signataires le tarif douanier bilatéral le plus avantageux.

Durant un demi-siècle, la réduction des tarifs douaniers organisée dans ce cadre a été impressionnante. La crise économique des années 1970-1980 a certes ralenti ce mouvement, mais il faut tempérer l'impression que donnent parfois les pressions en faveur (ou contre) les barrières non tarifaires en signalant que la publicité qui leur est faite vient de l'élargissement même des échanges à des domaines autrefois protégés (agriculture, services), voire à de nouveaux acteurs.

Finalement, c'est au moment où ce qui n'était qu'un accord international se transforme en institution, avec l'Organisation mondiale pour le commerce (OMC, Marrakech, 1995) que le système de libre-échange mondial semble piétiner. Il dispose pourtant, avec l'Organe de règlement des différends (ORD) d'un arbitre chargé de gérer les conflits, ce qui diminue en principe la prépondérance américaine. La critique est ambiguë, qui

Analyse

Avant la fin de la deuxième guerre mondiale, les gouvernements alliés s'entendent sur les principes d'une coopération devant régir les relations commerciales et monétaires lorsque la paix sera revenue, tirant les leçons de la montée du protectionnisme des années 1930. Sous l'égide du GATT, les pays industrialisés vont se concerter pour mettre en œuvre plusieurs vagues de libéralisation. Ces rounds, précédés d'âpres négociations, ont stimulé l'expansion du commerce mondial et contribué à accélérer la croissance économique.

Pourtant, il reste encore beaucoup à faire. Si l'on en croit les estimations de l'OCDE, la suppression de tous les droits sur le commerce de marchandises et une diminution des coûts commerciaux de 1% de la valeur du commerce mondial amélioreraient de plus de 170 milliards de dollars par an le bien-être au niveau mondial. Ces gains donneraient une impulsion à toutes les régions du monde, majorant de pas moins de 2% le produit intérieur brut (PIB) annuel actuel des pays les moins développées.

L'Organisation Mondiale du Commerce (OMC) est née en janvier 1995, après le cycle dit de l'Uruguay, au lendemain des accords de Marrakech. Elle a pour mission d'assurer des échanges mondiaux plus nombreux et plus loyaux ; la philosophie attachée au GATT est inchangée, mais les méthodes ne sont plus tout à fait les mêmes et les secteurs concernés par les négociations non plus.

Le GATT a toujours suscité des critiques, comme toutes les "success story", mais l'OMC se voit depuis quelques années (et en particulier depuis l'échec du sommet de Seattle en 1999) remise en cause dans son utilité même.

Les "Trentes Glorieuses", la libéralisation des relations commerciales

Du GATT à l'OMC, un peu d'histoire...

Le GATT a été créé en 1947, lors du sommet de Genève, par 23 pays. Une naissance douloureuse, qui fait suite à l'échec de la charte de La Havane (1945), non ratifiée par les Etats-Unis. L'accord du GATT est entré en vigueur au début de 1948 avec pour objectifs, d'une part, l'abolition des contingentements, c'est-à-dire l'abolition des quantités maximales qui peuvent être importées ou exportées au cours d'une période donnée, ou quotas, et, d'autre part, la diminution des droits de douane, ou tarifs, entre les parties signataires.

Par ailleurs, l'accord devait également permettre aux Etats de se consulter sur les problèmes d'ordre commerciaux. De fait, le GATT est surtout connu pour l'organisation d'une série de négociations commerciales multilatérales. Le cadre multilatéral est généralement considéré comme favorable aux petits pays et aux nations moins développées car il permet d'éviter pour partie les face-à-face bilatéraux où les rapports de force jouent pleinement ; c'est pourquoi les critiques qui veulent faire croire que le GATT puis l'OMC sont des jouets aux mains de Washington ont des bases très fragiles.

De 1947 à 1994, le bilan est plutôt positif en ce qui concerne la diminution des droits de douane sur les produits industriels, mais négatifs pour les produits agricoles. Les services ne rentraient pas dans le champ de compétence de l'OMC ; il est vrai qu'ils faisaient (à l'époque) bien moins souvent l'objet d'un commerce entre nations.

L'Organisation Mondial du Commerce

Une réforme du GATT s'est révélée nécessaire devant les changements du commerce international (importance des services, participation accrue des pays émergents) et le besoin de plus en plus pressant d'une autorité arbitrale. Le 15 avril 1994, à Marrakech, a été signée par les 125 ministres des pays intéressés la création de l'OMC. Alors que le GATT avait un caractère provisoire (c'est la raison pour laquelle il n'est pas doté d'une vaste administration comparable à la Banque mondiale, au FMI ou à l'OCDE), l'OMC et les accords qui en relèvent sont permanents. On parle de "pays membres" pour l'OMC alors que le GATT ne reposait que sur des "parties contractantes", ce qui prouve que le GATT n'était guère plus qu'un nœud de contrats et de compromis : à peine 500 permanents, soit 5 fois moins que le FMI et environ 20 fois moins que la Banque mondiale. En plus du commerce des biens, l'OMC s'intéresse aux services et à la propriété intellectuelle.

L'OMC est véritablement née le 1er janvier 1995 et elle siége à Genève. Elle est le seul organisme international qui s'occupe des règles régissant le commerce entre les pays. Les accords de l'OMC occupent une place centrale et constituent les règles juridiques de base pour le commerce international et la politique commerciale. Ils poursuivent deux objectifs principaux :

1. Favoriser autant que possible la liberté des échanges et poursuivre progressivement la libéralisation par voie de négociation (“… to ensure that trade flows as smoothly, predictably and freely as possible”).

2. Instituer un moyen impartial de règlement des différends.

C'est sur ce dernier point qu'il y a une grande innovation par rapport à au GATT. L'OMC a mis en place une nouvelle procédure de règlement des différends, administrée par "l'Organe de règlement des différends" (ORD), qui connaît un succès dépassant toutes les attentes.

L'OMC regroupe 148 pays membres en octobre 2004 : la Chine a adhéré et la Russie devrait entrer prochainement. On est loin des 23 participants à l'origine du GATT, on se rapproche d'une organisation universelle (l'OMC comme "ONU du commerce"). Les contributions des membres au budget de l'OMC sont fixées en fonction du poids de chaque membre dans le commerce international des marchandises, des services et des droits de propriété intellectuelle pour les trois dernières années.

L'Organisation Mondiale du Commerce au début du XXIème siècle

Les limites actuelles de l'OMC

1. La multiplication des accords régionaux

Les accords régionaux risquent de gêner les échanges avec les pays situés en dehors de la région et de faire obstacle à une plus grande ouverture des marchés, en limitant en définitive les perspectives de croissance de chacun. Les accords commerciaux régionaux préférentiels représentent déjà la moitié des échanges mondiaux, et cette part ne fait qu'augmenter. De plus, on observe un retour du bilatéralisme depuis 2001. Enfin, l'essentiel du commerce international est aujourd'hui intra-firme. Seules les barrières tarifaires et non tarifaires d'origine étatique ont jusqu'à présent retenu l'attention des négociateurs, mais avec l'intégration croissante des marchés les entraves aux échanges pourraient résulter de plus en plus des pratiques des entreprises, éventuellement couvertes par les Etats (Chaebols coréens…). Or l'OMC n'est pas mandatée pour prendre en charge la question de la concurrence au niveau international ; le thème fait l'objet de discussions au sein de l'organisation, et, parfois, des décisions informelles sont prises, mais c'est tout.

2. L'incertitude sur le rôle effectif du GATT dans la croissance des échanges mondiaux

L'économiste Andrew Rose a osé poser une question tabou : "Savons-nous vraiment si l'OMC contribue réellement à dynamiser les échanges commerciaux ?". A cette question, la réponse communément admise (par les pro-OMC comme par les anti-OMC) est : oui, bien entendu. Mais, selon Rose, "alors que les théories et les déclarations fortes abondent, il n'y a pas, à ma connaissance, de preuve empirique irréfutable selon laquelle l'OMC et son prédécesseur le Gatt ont encouragé le commerce". Cet auteur a étudié à la loupe quel était l'effet de l'appartenance à l'OMC ou au Gatt sur plus de170 pays au cours de ces 50 dernières années. Il a d'abord comparé la situation de chaque pays avant et après son entrée dans le GATT ou l'OMC. Puis, après avoir tenu compte des facteurs géographiques ou historiques ayant des effets sur l'ouverture commerciale, il a examiné si l'appartenance à ces organisations donnait un "petit plus" en matière d'échanges. Résultat : rien. "En réalité, on ne devrait pas être surpris par ces résultats pour deux raisons. La première, c'est que le GATT prévoit explicitement que tous les pays en développement doivent bénéficier d'un traitement différencié". Ils ont le droit de garder des barrières commerciales, et ne s'en privent pas. "En second lieu, les pays non membres ont souvent droit à des traitements très favorables". C'est le cas, par exemple, de la Russie, de l'Arabie Saoudite ou, avant 2000, de la Chine. Les Etats-Unis, le Japon ou l'UE sont juridiquement autorisés à avoir des barrières tarifaires avec ces pays. Mais, en pratique, ils étendent la "clause de la nation la plus favorisée" (c'est-à-dire les meilleurs tarifs commerciaux) à presque tous les pays du monde, membres ou non de l'OMC. "On trouve donc aujourd'hui à la fois des pays non membres qui, comme la Russie, ont droit aux meilleurs tarifs, et des pays membres, en Afrique ou au Moyen-Orient, qui ont des barrières élevées tout à fait légales".

Par ailleurs, les pays en développement qui ont libéralisé leur commerce l'ont fait unilatéralement, pour des raisons qui leur sont propres. C'est le cas du Mexique : après son entrée au Gatt, en 1986, le taux des importations taxées est passé en cinq ans de 6,4% à 7,1%. Ce n'est que dix ans plus tard, après l'accord de libre-échange en Amérique du Nord (ALENA), que les droits de douane sont tombés.

Les responsables de l'OMC n'ont pas bien réagi à l'étude de Rose, on s'en serait douté ; «Ils la détestent, commente-t-il. Mais, s'ils pensent que je me trompe, ils n'en ont pas donné les raisons !".

Quelles perspectives ?

Depuis l'échec de Seattle (1999), les perspectives sont nettement moins ambitieuses que par le passé : de même qu'il existe une "fatigue de l'ajustement structurel", il existe depuis quelques années une fatigue de la négociation commerciale multilatérale. L'OMC s'intéresse de plus en plus à des secteurs et à des intérêts qui ont su esquiver toutes les vagues de libéralisation depuis un demi siècle et qui sont dotés de ressources importantes pour protéger leurs rentes. Et plusieurs grands pays n'accordent plus à la libéralisation des échanges une grande attention ; par exemple, le Farm Bill américain (2002) marque le revirement des pays du Nord en faveur d'un soutien interne important à l'agriculture, en opposition totale avec l'argumentaire avancé depuis des années sur l'impact déstabilisant pour les marchés mondiaux de telles politiques.

Le Programme de Doha pour le développement, adopté en novembre 2001, constitue une feuille de route pour les négociations en cours ; l'agenda demande une amélioration sensible de l'accès aux marchés, en particulier pour les pays en développement. Il prévoie des négociations sur le retrait progressif des politiques distordantes dans l'agriculture. Mais les progrès sur ce dossier risquent fort de rester limités. L'amélioration de l'accès au marché pourrait, dans le domaine agricole et industriel, constituer la principale avancée du nouveau cycle. Bien que les niveaux moyens de protection soient aujourd'hui relativement faibles, l'existence de pics tarifaires crée toujours de fortes distorsions ; il y a là un chantier important à l'avenir.

Conclusion

M. Tran van Thinh, chef de la délégation de la Commission européenne à Genève, a affirmé que "le GATT a été conçu à un moment où le commerce opérait à la vitesse des bateaux à vapeur ; aujourd'hui, il va à une vitesse supersonique". La création de l'OMC était donc une nécessité. Aujourd'hui, elle est à la fois victime de son succès (afflux de recours en direction de l'ORD qui fait figure de tribunal impartial, protestations des alter-mondialistes…) et comme impuissante à dynamiser le nouveau cycle de négociations devant des membres de plus en plus hétérogènes et (semble-t-il) de plus en plus réticents à faire de nouveaux pas en direction du libre-échange (en particulier sur la question agricole), du moins dans un cadre multilatéral.

Annexe

Les cycles du GATT et de l'OMC

1er cycle : Genève

Octobre 1947 : 23 pays ; 104 accords de réduction des droits de douane

2ème cycle : Annecy

Avril-août 1949 : 33 pays ; 147 accords de réduction des droits de douane.

3ème cycle : Torquay

Septembre 1950 - avril 1951 : 34 pays ; réduction des droits de douane de 25% par rapport au niveau de 1948, une centaine d'accords (la RFA fait partie de la négociation).

4ème cycle : Genève

Janvier - mai 1956 : 22 pays ; réduction des droits de douane ; environ 60 nouvelles concessions tarifaires ; le Japon a accédé au GATT en 1955.

5ème cycle : Dillon Round

Septembre 1960 - juillet 1962 : 35 pays ; 49 accords bilatéraux de réduction des droits de douane (notamment entre la CEE et ses partenaires).

6ème cycle : Kennedy Round

Mai 1964 - juin 1967 : 48 pays ; réduction des droits de douane de 35% ; mesures anti-dumping ; mécanismes préférentiels jugés insuffisants par les pays en développement.

7ème cycle :Tokyo (ou Nixon) Round

Septembre 1973 - avril 1979 : 99 pays ; réduction des protections tarifaires de 34% ; mesures non tarifaires ; mise au point des codes anti-dumping.

8ème cycle : Uruguay Round

Septembre 1986 - avril 1994 : 125 pays ; réduction des droits de douane ; mesures non tarifaires ; agriculture, services, droits de propriété intellectuelle, préférences commerciales pour les pays en développement

1995 - Création de l'OMC